國(guó)務院審議通過(guò)的《保安服務管理條例》（以下簡稱《條例》），于2010年1月1日起(qǐ)正式施行。《條例》是我國(guó)第一部規範保安服務活動的行政法規。《條例》的施行，對(duì)我國(guó)的保安服務業將(jiāng)産生重大而深遠的影響。現就(jiù)《條例》所涉及的從事(shì)武裝守護押運服務的保安服務公司（以下簡稱“武裝守押公司”）若幹法律關系，以及需進(jìn)一步作出規範的問題作初步探讨。

一、關于武裝守押公司的設立和經(jīng)營主體資格問題。

《條例》第八條、第十條對(duì)設立武裝守押公司應當具備的條件作了一般性規定。《條例》第四十條對(duì)設立、經(jīng)營保安服務公司（包括武裝守押公司）的主體資格做了限制性規定。其規定爲：“國(guó)家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或變相參與保安服務公司的經(jīng)營活動。”這(zhè)一規定是對(duì)我國(guó)自建立保安業以來“關于保安公司隻能(néng)由公安機關經(jīng)辦”政策的一大變革。從國(guó)内外行政管理實踐的基本經(jīng)驗來看，實行“管辦分離”無疑具有積極意義。但是，從武裝守押公司的角度考慮，該條包含4個方面(miàn)的禁止性立法，存在需要探讨的地方。

l、國(guó)家機關不得設立保安服務公司。它禁止包括公安機關在内的所有國(guó)家機關（當然也包括國(guó)資委）設立保安服務公司。但是，《條例》第十條第二項同時規定，從事(shì)武裝守押公司，須國(guó)有獨資或者國(guó)有資本占注冊資本總額的51%以上。那麼(me)，這(zhè)裡(lǐ)規定的國(guó)有資本從何而來？一般來說，有兩(liǎng)條途徑：一是由國(guó)家機關直接投資而來；二是由國(guó)有投資公司、國(guó)有企事(shì)業單位（公司）再投資而來。現在《條例》第四十條明确規定，國(guó)家機關不得設立保安服務公司。因此，武裝守押公司的國(guó)有資本，隻能(néng)來自國(guó)有投資公司或其他國(guó)有企事(shì)業單位（公司）。

需要深入思考的是，國(guó)有投資公司或其他國(guó)有企事(shì)業單位（公司）是由誰“設立”的？答案是政府代表國(guó)家（政府當然也是國(guó)家機關）。這(zhè)就(jiù)演變爲：國(guó)家機關不能(néng)設立保安服務公司，而國(guó)家機關設立的國(guó)有投資公司或其他國(guó)有企事(shì)業單位（公司），可以設立包括武裝守押公司在内的保安服務公司。假設，國(guó)有投資公司或其他國(guó)有企事(shì)業單位（公司），也不能(néng)投資設立武裝守押公司，那麼(me)《條例》第十條要求從事(shì)武裝守押公司，須國(guó)有獨資或者國(guó)有資本占注冊資本總額的51%以上就(jiù)會(huì)是無源之水，國(guó)有資本就(jiù)無處可出。因此，這(zhè)一假定是不成(chéng)立的。結論是，武裝守押公司應由國(guó)有投資公司、國(guó)有企事(shì)業單位（公司）設立，而無需再去追究這(zhè)些國(guó)有投資公司、國(guó)有企事(shì)業單位（公司）的上級主管單位是誰。據了解，現在有的省將(jiāng)投資主體從公安部門下屬單位轉移至财政部門下屬單位，我認爲是合法的，可行的，但無論是公安部門還(hái)是财政部門，性質是一樣(yàng)的，均爲國(guó)家機關。

同時，因武裝守押公司需國(guó)有獨資或國(guó)有控股，不存在與普通公衆搶“飯碗”，且涉及面(miàn)小。但是，如果除武裝守押公司外的多數普通保安公司，也按此方法由國(guó)有投資公司、國(guó)有企事(shì)業單位（公司）設立，個人認爲不妥。因其涉及面(miàn)廣，容易引起(qǐ)公衆和社會(huì)輿論的關注。

2、國(guó)家機關工作人員不得設立保安服務公司。該禁止性規定與現行政策、法律完全一緻，沒(méi)有任何異議，應當得到認真執行。

3、國(guó)家機關不得參與或變相參與保安服務公司的經(jīng)營活動。什麼(me)是“經(jīng)營活動”？這(zhè)裡(lǐ)要區分“履行出資人職責”與“經(jīng)營活動”的概念。鑒于武裝守押公司一定是國(guó)有獨資或國(guó)有控股的，而國(guó)有公司必然有履行出資人職責的國(guó)資委或其他國(guó)家機關。《企業國(guó)有資産法》第四條規定：“國(guó)務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分别代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。”第十一條規定：“國(guó)務院國(guó)有資産監督管理機構和地方人民政府按照國(guó)務院的規定設立的國(guó)有資産監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對(duì)國(guó)家出資企業履行出資人職責。國(guó)務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對(duì)國(guó)家出資企業履行出資人職責。”現實中，國(guó)家出資企業中，多數大型企業由國(guó)資委履行出資人職責，但相當數量的國(guó)有中、小企業仍由其他國(guó)家機關履行出資人職責。在法律上，國(guó)資委和其他國(guó)家機關履行出資人職責是平等的。公安機關在當地政府授權的情況下，對(duì)武裝守押公司履行出資人職責是有法律依據的，而非一定需要國(guó)資委才能(néng)對(duì)其履行出資人職責。

那麼(me)，“履行出資人職責”到底有那些職責?《企業國(guó)有資産法》第十二條規定：“履行出資人職責的機構代表本級人民政府對(duì)國(guó)家出資企業依法享有資産收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。”特别是本條中的“參與重大決策”，在（（企業國(guó)有資産法>、《公司法》又有比較詳細的規定。因此，對(duì)包括武裝守押公司在内的國(guó)有公司，履行出資人職責的機構必然在重大事(shì)項上參與決策。問題是“參與重大決策”是否算“經(jīng)營活動”？如果算是“經(jīng)營活動”，那就(jiù)演變爲：所有對(duì)國(guó)有公司履行出資人職責的機構（皆爲國(guó)家機關）都(dōu)在進(jìn)行“經(jīng)營活動”。而（（條例》規定，武裝守押公司既要國(guó)有爲主體，又不能(néng)進(jìn)行“經(jīng)營活動”，兩(liǎng)者是矛盾的，不可能(néng)實現。因此，“參與重大決策”不是“經(jīng)營活動”。這(zhè)裡(lǐ)的“經(jīng)營活動”可以理解爲對(duì)公司的日常管理、一般事(shì)項決策及決策的執行活動。國(guó)家機關不參與或變相參與這(zhè)些“經(jīng)營活動”完全是可行的，讓保安服務公司自主地去實施這(zhè)些“經(jīng)營活動”。

4、國(guó)家機關工作人員不得參與或變相參與保安服務公司的經(jīng)營活動。這(zhè)裡(lǐ)首先要分清國(guó)家機關工作人員個人行爲，還(hái)是組織行爲。若是個人行爲，理所當然是不得參與或變相參與保安服務公司的經(jīng)營活動，是現行紀律和法律所禁止的。《公務員法》第五十三條第十四項規定，公務員必須遵守紀律，不得從事(shì)或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。筆者認爲，這(zhè)裡(lǐ)明顯是指公務員的個人行爲。若是組織行爲，在一定條件下是合法的。如《公務員法》第六十六條規定，公務員可以選派到國(guó)有企業挂職鍛煉。挂職鍛煉期間不改變與原機關的人事(shì)關系。《公務員法》與<條例》相比是上位法。因此，公安機關選派民警到國(guó)有企業——武裝守押公司挂職鍛煉是有法律依據的，也有利于公安機關對(duì)武裝守押公司這(zhè)一重點保安公司的掌控。

當然，也可以按照《公務員法》的規定，由公務員身份轉任爲國(guó)有企業人員，比較便捷，沒(méi)有過(guò)多條件限制。但今後(hòu)從國(guó)有企業人員調任國(guó)家機關公務員將(jiāng)有嚴格的年齡、學(xué)曆、職級限制。中組部、人事(shì)部關于印發(fā)《公務員調任規定（試行）》的通知（中組發(fā)[2008]6号）規定，國(guó)有企事(shì)業單位領導幹部調入國(guó)家機關必須是擔任領導職務或者副調研員以上的非領導職務，一般幹部不予調任。在文化程度和年齡方面(miàn)規定：調入省級機關任職學(xué)曆要求大學(xué)以上，市、縣級機關任職學(xué)曆要求大專以上，年齡限制爲廳局級55周歲以下、處級45周歲以下、科級40周歲以下。對(duì)照條件，目前公安機關派駐保安公司的民警，如轉任企業人員後(hòu)，絕大多數將(jiāng)無法順利調任回公安機關。據了解，有的省市對(duì)此規定可能(néng)打算作放寬和變通，如民警在公司工作期間保留公務員身份，在公司拿薪金，當組織決定回公安機關時恢複公務員身份。如果能(néng)這(zhè)樣(yàng)，對(duì)個人、對(duì)公司將(jiāng)是雙赢，但争取政策的難度不小。

二、關于武裝守押業務範圍的規範問題。

《條例》第二條第一項規定“保安服務公司根據保安服務合同，派出保安員爲客戶單位提供的門衛、巡邏、守護、押運、随身護衛、安全檢查以及安全技術防範、安全風險評估等服務”。它概括了包括武裝守押公司在内的所有保安服務公司的業務範圍。它沒(méi)有將(jiāng)武裝守押公司與普通保安公司（這(zhè)裡(lǐ)指未經(jīng)批準從事(shì)武裝守押服務的保安公司）業務範圍作劃分。那麼(me)，武裝守押公司與普通保安公司的業務範圍應如何劃分呢？筆者認爲：

1、武裝守押公司可以從事(shì)（（條例》第二條第一項規定的所有保安業務。理由是，《條例》第十條規定，武裝守押公司首先必須具備保安服務公司的一般要件，在此基礎上，增加了附加條件。可以說，武裝守押公司是要求更高的保安服務公司，理所當然可以從事(shì)保安服務公司業的一切業務。但是，隻能(néng)在規定的崗位從事(shì)守護、押運服務時，才能(néng)配備槍支。從事(shì)其他保安服務時不能(néng)配備槍支，否則非法。

2、普通保安公司不能(néng)從事(shì)武裝守護押運服務，這(zhè)從《條例》的立法原意看就(jiù)可一目了然，無需贅述。現實中，普通保安公司沒(méi)有配槍，也就(jiù)不可能(néng)攜槍從事(shì)保安業務。

3、武裝守護押運服務的業務範圍的界定。公安部（（保安押運公司管理暫行規定》（以下簡稱《規定》）對(duì)保安押運公司的主要業務範圍界定爲：軍工、金融、國(guó)家重要倉儲系統和大型水利、電力、通訊工程、機要交通系統等依法配備公務用槍單位，提供《公務用槍配備辦法》規定崗位的武裝守護、押運服務。經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準，可對(duì)除此以外企事(shì)業單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務，或者提供武裝押運重要文物、藝術品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務。該《規定》對(duì)武裝守押公司業務範圍作了界定，也基本符合我國(guó)國(guó)情。

在此，僅對(duì)“經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準，可對(duì)除此以外企事(shì)業單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務，或者提供武裝押運重要文物、藝術品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務”提出修改建議。對(duì)可以直接規定哪些業務由武裝守押公司來承擔，就(jiù)無需再要求“經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準”，對(duì)不能(néng)列舉窮盡的，再授權省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準。建議修改爲：“對(duì)除此以外企事(shì)業單位或者個人提供50萬元（也可更高）以上的現金、有價證券、金銀珠寶及國(guó)家一級以上文物、槍支、重要藝術品、國(guó)家機密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品等武裝守護押運服務。對(duì)其他（如遠洋輪的武裝護衛）确需提供武裝守護押運服務，應當經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準”。這(zhè)一修改，不僅反映了我國(guó)經(jīng)濟社會(huì)的發(fā)展變化，而且能(néng)量化的盡可能(néng)地量化了。增加了“國(guó)家機密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品”。同時表述也包含了“守護”，在某種(zhǒng)程度上，有的物品，如金銀珠寶，近年來大部分案件發(fā)生在保管環節。另外，可以考慮現由武警守押服務的崗位，今後(hòu)逐步可由武裝守押公司接替，走市場化道(dào)路。

4、對(duì)超範圍經(jīng)營武裝守護押運服務業務的處罰。雖然公安部《規定》對(duì)保安押運公司的主要業務範圍早有界定，但從國(guó)内情況看，仍有部分普通保安公司從事(shì)押運服務。因此，必須對(duì)超範圍經(jīng)營的普通保安公司進(jìn)行制裁。但現行《條例》沒(méi)有對(duì)這(zhè)種(zhǒng)情形作出明确的處罰規定。筆者認爲，可以根據《條例>第四十一條相關規定，按擅自從事(shì)保安服務論處，可依法予以治安處罰，構成(chéng)犯罪的，可按非法經(jīng)營罪追究刑事(shì)責任。

三、關于武裝守押手段的規範問題。

上世紀九十年代中期，北京、深圳等地率先成(chéng)立了專業的武裝守押公司，短短的十幾年時間，它們就(jiù)已經(jīng)成(chéng)爲我國(guó)社會(huì)武裝守押服務的主角。作爲主管的公安機關，從公安部到各省、市公安局，也迅速出台了一系列包括武裝守押的管理規範。總體符合安全工作的需要，但有的需要進(jìn)一步規範，有的則要留有餘地，不能(néng)一刀切。

1、要充分利用現有科技手段，節約勞動成(chéng)本。随著(zhe)技防手段的日臻成(chéng)熟，對(duì)武裝守押服務的許多方面(miàn)可以更有作爲。如對(duì)一些偏遠、且現金使用量不大的網點，完全可以參照金庫遠程值守的方式，而無需每天來回押運，做到既保障安全，又節約成(chéng)本。這(zhè)需要公安部、中國(guó)銀監委對(duì)網點距離、現金量、技防要求、庫房要求、保險櫃要求、應急力量作出單獨的規範。當然，對(duì)其規範要求不能(néng)過(guò)高，不能(néng)爲保障安全一味追求高标準，否則成(chéng)本過(guò)大而失去意義。現在的ATM機也可以理解爲遠程值守，所以偏遠網點這(zhè)樣(yàng)做，我認爲也是沒(méi)有問題的。同時，還(hái)要大力提倡使用一些新的技防手段，提高守押服務的安全系數。去年，我省紹興安邦公司開(kāi)始使用綜合信息系統、台州安邦公司開(kāi)始使用車輛智能(néng)識别系統，對(duì)守押安全發(fā)揮著(zhe)很好(hǎo)地作用。公安機關也應在技術成(chéng)熟後(hòu)，通過(guò)論證逐步加以規範。

2、對(duì)涉及武裝守押手段規範的部分條文應留有一定的靈活性。如現行無論對(duì)武裝守押公司，還(hái)是對(duì)銀行自身的押運中心，都(dōu)要求使用專用運鈔車運鈔。從普遍意義上講，這(zhè)樣(yàng)的規定是有利于安全的。但在實際執行過(guò)程中，情況千差萬别。例如，我省普陀山有數家銀行在開(kāi)展業務，但那裡(lǐ)不允許我們的專業運鈔車上島。在舟山還(hái)有些很小的島嶼，在政府爲農服務的要求下，金融部門虧本在島上設了一個服務點，銀行職員和保安員是乘座公共車船進(jìn)出的，不可能(néng)在這(zhè)麼(me)一個島上放一輛專業運鈔車。又如現行規定要求，在押運過(guò)程中車輛不得熄火，有時加鈔并維修ATM耗時很長(cháng)，沒(méi)有必要不熄火。因此，對(duì)規範中類似特殊情況，公安部可授權各省級公安機關批準來解決。